自2015年專(zhuān)項(xiàng)債誕生以來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：誕生與探索階段，2015—2018年初步建立起專(zhuān)項(xiàng)債管理框架，并試點(diǎn)中國(guó)版“市政項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;，此階段專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行以置換債為主；創(chuàng)新與擴(kuò)大階段，2019—2021年專(zhuān)項(xiàng)債成為穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要抓手，新增額度快速攀升；轉(zhuǎn)型與規(guī)范階段，2022—2024年強(qiáng)化合規(guī)管理，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行全穿透式監(jiān)管，致力于提高專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用效益；優(yōu)化與完善階段，2024年底以來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化完善專(zhuān)項(xiàng)債管理機(jī)制，更好地發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債的積極作用。專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)展歷程展現(xiàn)了其管理政策的逐步完善以及專(zhuān)項(xiàng)債在促投資中角色的變化與演進(jìn)。
本文從概念到實(shí)操，為你全面解析！
專(zhuān)項(xiàng)債券
專(zhuān)項(xiàng)債是由省級(jí)政府發(fā)行、用于有收益的公益性項(xiàng)目的債券，需用項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“借錢(qián)搞建設(shè)，用收益還錢(qián)”。
• 核心特點(diǎn)：
1. 專(zhuān)款專(zhuān)用：資金必須用于特定項(xiàng)目（如交通、新能源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等），嚴(yán)禁用于發(fā)工資、還利息等經(jīng)常性支出。
2. 收益閉環(huán)：項(xiàng)目需通過(guò)市場(chǎng)化收益（如租金、服務(wù)費(fèi)）覆蓋債券本息，且覆蓋倍數(shù)需≥1.1倍（2025年部分省份要求≥1.3倍）。
3. 政策紅利：2025年新增專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域擴(kuò)容至新能源、城市更新等方向，且允許30%的債券資金作為項(xiàng)目資本金，撬動(dòng)更大杠桿。
領(lǐng)域功用
1. 項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域支持
• （一）交通基礎(chǔ)設(shè)施鐵路、收費(fèi)公路、民用機(jī)場(chǎng)、綜合交通樞紐、城市軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)、水運(yùn)等。
• （二）能源基礎(chǔ)設(shè)施天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、新能源項(xiàng)目等。
• （三）農(nóng) 林 水 利基礎(chǔ)設(shè)施
• （四）生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)污水、垃圾收集及處理
• （五）社會(huì)事業(yè)衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老托育、文化旅游、其他社會(huì)事業(yè)
• （六）城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施、國(guó)家物流樞紐等物流基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)等。
• (七）市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、老舊街區(qū)改造、老舊廠區(qū)改造、城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
• （八）新型基礎(chǔ)設(shè)施市政公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化、云計(jì)算中小型數(shù)據(jù)中心和人工智能基礎(chǔ)設(shè)施、軌道交通、機(jī)場(chǎng)、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造、第五代通信移動(dòng)通信 5G 融合應(yīng)用設(shè)施、國(guó)家級(jí)、省級(jí)公共技術(shù)服務(wù)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺(tái)等其他新基建項(xiàng)目。
• （九）國(guó)家重大戰(zhàn)略京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。
• （十）保障性安居工程城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造、城中村改造。
• （十一）前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施聚焦于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、涵蓋信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等諸多高科技領(lǐng)域的相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善
• （十二）特殊重大項(xiàng)目
2. 支持土地儲(chǔ)備
• 自然資源部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔202545號(hào)），明確將專(zhuān)項(xiàng)債券作為盤(pán)活存量閑置土地的重要工具，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債工具盤(pán)活企業(yè)無(wú)力開(kāi)發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的房地產(chǎn)用地等存量閑置土地，重點(diǎn)化解 2024 年11月7日前形成的歷史遺留問(wèn)題，推動(dòng)土地資源高效配置與房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。
3. 支持收購(gòu)存量房用作保障性住房
財(cái)政部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金支持保障性住房建設(shè)的通知》（財(cái)綜〔2024〕35 號(hào)），明確專(zhuān)項(xiàng)債券用于收購(gòu)房企庫(kù)存房源、低效商業(yè)項(xiàng)目及閑置土地，重點(diǎn)支持保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等民生工程。
4. 化解隱形債務(wù)
• 2024年中央推出 “一攬子化債方案”，包含6萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債額度（2024-2026年每年2萬(wàn)億元），用于置換存量隱性債務(wù)。
• 財(cái)政部《關(guān)于支持化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（財(cái)預(yù)〔2024〕98 號(hào)）允許專(zhuān)項(xiàng)債資金用于置換隱性債務(wù)。
• 2025年《政府工作報(bào)告》提出 “動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單”，支持高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債置換降低利息負(fù)擔(dān)。
• 財(cái)政部明確專(zhuān)項(xiàng)債置換隱性債務(wù)需遵循 “項(xiàng)目對(duì)應(yīng)、區(qū)域平衡” 原則，省級(jí)政府承擔(dān)兜底責(zé)任。
• 江蘇省爭(zhēng)取到一次性下達(dá)分三年實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額 7533 億元，分別在2024年至2026年每年發(fā)行2511億元。
5. 償還企業(yè)欠款
• 2025 年《政府工作報(bào)告》提出 “清理拖欠企業(yè)賬款”，允許專(zhuān)項(xiàng)債資金用于償還政府投資項(xiàng)目欠款。優(yōu)先償還中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)欠款。
• 2024至2028年每年從新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中安排8000億元專(zhuān)門(mén)用于化債，五年累計(jì)可置換存量隱性債務(wù)4萬(wàn)億元。
• 例如：甘肅省2025年發(fā)行首批政府債券490.7億元，其中：發(fā)行化解存量隱性債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)債券373.2億元。
6. 補(bǔ)充中小銀行的資本
• 發(fā)行中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債有雙重目的：一是支持具備可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的中小銀行夯實(shí)資本，提高其服務(wù)中小微企業(yè)的能力；二是促進(jìn)中小銀行完善公司治理和健全內(nèi)控機(jī)制，有效防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。
• 中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充資本主要有以下3種模式。
• 一是地方政府以間接入股模式向中小銀行注資。
• 二是地方政府使用募集資金認(rèn)購(gòu)中小銀行可轉(zhuǎn)股協(xié)議存款。
• 三是間接入股與認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)股協(xié)議存款的混合模式。
申報(bào)步驟
1. 申報(bào)條件與要求
• 項(xiàng)目篩選：
• 領(lǐng)域合規(guī)：避開(kāi)負(fù)面清單（如房地產(chǎn)、樓堂館所），優(yōu)先支持交通、能源、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)域。
• 收益達(dá)標(biāo)：收入需覆蓋本息1.1倍以上，且不得依賴土地出讓收入或財(cái)政補(bǔ)貼（補(bǔ)貼占比≤10%）。
• 手續(xù)完備：需完成立項(xiàng)、可研批復(fù)、用地預(yù)審等前期手續(xù)，新開(kāi)工項(xiàng)目需確保年內(nèi)形成實(shí)物工作量。
2. 申報(bào)流程四步走
1. 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備：
• 策劃包裝：編制《實(shí)施方案》，明確建設(shè)內(nèi)容與收益來(lái)源（如停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目：停車(chē)費(fèi)+充電樁服務(wù)費(fèi)+廣告位出租）。
• 材料準(zhǔn)備：核心文件包括“一案兩書(shū)”（實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)）及立項(xiàng)批復(fù)、環(huán)評(píng)報(bào)告等。
2. 雙庫(kù)填報(bào)：
• 同步錄入國(guó)家發(fā)改委“重大項(xiàng)目庫(kù)”和財(cái)政部“債務(wù)管理系統(tǒng)”，經(jīng)省級(jí)審核后推送至國(guó)家層面。
3. 額度分配：
• 國(guó)家根據(jù)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目成熟度等分配額度，優(yōu)先支持試點(diǎn)地區(qū)（如北京、廣東）及“雙碳”相關(guān)項(xiàng)目。
4. 債券發(fā)行：
• 試點(diǎn)地區(qū)可“自審自發(fā)”，非試點(diǎn)地區(qū)需通過(guò)國(guó)家審核；發(fā)行期限靈活匹配項(xiàng)目周期，最長(zhǎng)可達(dá)30年。
包裝避坑
1. 政策紅線勿觸碰：這些領(lǐng)域是“禁區(qū)”！
• 錯(cuò)誤1：盲目申報(bào)“負(fù)面清單”項(xiàng)目
專(zhuān)項(xiàng)債明確禁止投向商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（保障性住房除外）、純公益性項(xiàng)目（如無(wú)收益的公園）等。
• 避坑指南：
仔細(xì)研讀《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項(xiàng)目清單》；優(yōu)先選擇有明確收益來(lái)源的領(lǐng)域，如交通、水利、能源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。
• 錯(cuò)誤2：忽視項(xiàng)目合規(guī)性
未取得土地、環(huán)評(píng)、立項(xiàng)等審批文件即申報(bào)，或項(xiàng)目用地性質(zhì)與規(guī)劃不符。
• 避坑指南：
提前完成項(xiàng)目前期手續(xù)，確保“四證齊全”（用地、規(guī)劃、施工、環(huán)評(píng)）；與自然資源、環(huán)保等部門(mén)保持溝通，避免因政策調(diào)整導(dǎo)致項(xiàng)目“流產(chǎn)”。
2. 收益測(cè)算別“畫(huà)餅”：數(shù)據(jù)要真實(shí)、邏輯要閉環(huán)！
• 錯(cuò)誤3：收益虛高，脫離實(shí)際
為通過(guò)評(píng)審，夸大項(xiàng)目收益（如停車(chē)場(chǎng)車(chē)位使用率100%、商業(yè)租金虛高），導(dǎo)致后期無(wú)法自平衡。
• 避坑指南：
收益測(cè)算需有數(shù)據(jù)支撐：參考周邊同類(lèi)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，或委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估；明確收益來(lái)源：土地出讓、租金、廣告位、政府補(bǔ)貼等需分項(xiàng)列明，并注明測(cè)算依據(jù)。
• 錯(cuò)誤4：忽視成本與風(fēng)險(xiǎn)
只算“進(jìn)賬”不算“支出”，或未考慮運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)。
• 避坑指南：
編制完整現(xiàn)金流表，涵蓋建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、稅費(fèi)等；針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)制定應(yīng)對(duì)措施（如客流量不足時(shí)引入第三方運(yùn)營(yíng)、政府保底等）。
3. 項(xiàng)目包裝別“套路化”：創(chuàng)新才是加分項(xiàng)！
• 錯(cuò)誤5：項(xiàng)目同質(zhì)化嚴(yán)重
申報(bào)內(nèi)容千篇一律（如“XX路建設(shè)”“XX醫(yī)院擴(kuò)建”），缺乏特色與競(jìng)爭(zhēng)力。
• 避坑指南：
挖掘項(xiàng)目亮點(diǎn)：如“智慧+傳統(tǒng)領(lǐng)域”（智慧交通、智慧水利）、“產(chǎn)業(yè)+基礎(chǔ)設(shè)施”（冷鏈物流園區(qū)）；結(jié)合地方特色：如文旅項(xiàng)目可融入非遺、紅色文化等元素。
• 錯(cuò)誤6：忽視項(xiàng)目“打包”技巧
將不相關(guān)項(xiàng)目強(qiáng)行捆綁申報(bào)，導(dǎo)致邏輯混亂、收益難以自平衡。
• 避坑指南：
優(yōu)先選擇“收益互補(bǔ)型”打包：如“污水處理廠+光伏發(fā)電”（污水處理費(fèi)+發(fā)電收益）；避免“大雜燴”，每個(gè)子項(xiàng)目需有明確收益來(lái)源。
4. 材料準(zhǔn)備別“應(yīng)付差事”：細(xì)節(jié)決定成敗！
• 錯(cuò)誤7：申報(bào)材料粗糙，邏輯混亂
可行性研究報(bào)告內(nèi)容空洞、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，或材料缺失關(guān)鍵文件（如法律意見(jiàn)書(shū)、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告）。
• 避坑指南：
委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)編制報(bào)告，確保內(nèi)容詳實(shí)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確；對(duì)照申報(bào)清單逐項(xiàng)核對(duì)材料，避免“缺胳膊少腿”。
• 錯(cuò)誤8：忽視評(píng)審反饋，反復(fù)修改
未提前與評(píng)審專(zhuān)家溝通，導(dǎo)致材料多次被打回。
• 避坑指南：
提前了解評(píng)審重點(diǎn)（如合規(guī)性、收益自平衡、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)）；可邀請(qǐng)專(zhuān)家預(yù)審，根據(jù)反饋優(yōu)化材料。
5. 這些“隱形雷區(qū)”也要防！
忽視后期管理：項(xiàng)目獲批后資金挪用、建設(shè)進(jìn)度滯后，可能被追責(zé)；
政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)：專(zhuān)項(xiàng)債支持領(lǐng)域可能調(diào)整，需及時(shí)關(guān)注最新政策；
溝通不暢：與財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)缺乏協(xié)同，導(dǎo)致信息不對(duì)稱。
專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目包裝是一場(chǎng)“技術(shù)活”，既要懂政策、精算賬，又要會(huì)包裝、善溝通。建議各地項(xiàng)目單位，一組建專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，吸納財(cái)務(wù)、法律、技術(shù)等人才；二建立長(zhǎng)效機(jī)制，定期跟蹤政策變化，儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；三借鑒成功案例，學(xué)習(xí)同地區(qū)、同領(lǐng)域項(xiàng)目的申報(bào)經(jīng)驗(yàn)。
政策趨勢(shì)
• 額度傾斜：試點(diǎn)地區(qū)（如廣東、浙江）可“自審自發(fā)”，審批周期縮短至30天。
• 領(lǐng)域創(chuàng)新：低空經(jīng)濟(jì)（無(wú)人機(jī)機(jī)場(chǎng)、通航設(shè)施）、生物制造等新賽道獲專(zhuān)項(xiàng)債支持。
• 工具升級(jí)：鼓勵(lì)“專(zhuān)項(xiàng)債+REITs”組合，實(shí)現(xiàn)“投資-運(yùn)營(yíng)-退出”閉環(huán)。
結(jié)語(yǔ)
專(zhuān)項(xiàng)債既是地方經(jīng)濟(jì)的“輸血泵”，也是檢驗(yàn)項(xiàng)目市場(chǎng)化能力的“試金石”。從精準(zhǔn)謀劃到合規(guī)落地，需政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)三方協(xié)同，方能將政策紅利轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)效。
